Presentato al ForumPA il 9° Rapporto nazionale sulla formazione
“Formazione e internazionalizzazione”. Questo il tema che faceva lo sfondo alla presentazione del al ForumPA del 9° Rapporto nazionale sulla formazione, che ogni anno fornisce la fotografia dettagliata delle ultime tendenze nel campo della formazione rivolta ai dipendenti pubblici.
: i risultati dell’indagine sugli Enti locali
L’iniziativa è stata organizzata dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione in stretta collaborazione con il Formez, l’Istituto Tagliacarte, il gruppo di lavoro tecnico delle Regioni e Province autonome, la Crui e le scuole pubbliche dele amministrazioni statali. Il rapporto è ormai uno strumento di riflessione nonché di programmazione della formazione pubblica, che occupa un ruolo strategico nell’attuazione delle riforme in corso e nel processo di modernizzazione dell’amministrazione italiana.
La formazione dei dipendenti pubblici deve essere letta ormai alla luce dei processi di globalizzazione che richiede anche al comportato pubblica una maggiore interazione a livello internazionale. E così, accanto alle materie manageriali, tecnico professionali e giuridiche, occupano un posto sempre più grande lo studio delle lingue straniere e degli scenari internazionali di geopolitica. Lorenzo Cantoni,
Presidente I.Re.F., ha tuttavia affermato che la P.A. dovrebbe in realtà attrarre e dare spazio ai migliori talenti, che presumibilmente già conoscono le lingue straniere e che necessiterebbero piuttosto di corsi di formazione su aspetti specifici delle lingue straniere (business English, ad esempio) o materie affini.
Ma vediamo nel dettaglio da che cosa è stato caratterizzato il 2005 e cerchiamo di capire come la pubblica amministrazione di prepara all’internazionalizzazione, anche con l’ausilio delle attività di formazione. “L’evoluzione annuale fa emergere come la formazione sia ormai stabilmente radicata negli apparati amministrativi degli enti locali, come dimostra la dimensione dell’investimento realizzato che coinvolge più del 60% del personale – afferma Nicoletta Bevilacqua, responsabile Research network del Formez – Ma evidenzia al tempo stesso la necessità di una riduzione del forte divario che ancora caratterizza il Mezzogiorno rispetto alle altre aree del paese e l’esigenza di una maggiore finalizzazione, qualità e rendimento delle politiche formative rispetto ai processi di cambiamento in atto nelle amministrazioni del governo locale”.
L’indagine svolta in particolare dal Formez sull’evoluzione del fenomeno formativo nelle Amministrazioni del governo locale, che ha coinvolto 291 Comuni con più di 10.000 abitanti e 87 Province. I Comuni partecipanti all’indagine costituiscono il 27% dell’insieme delle 1.086 Amministrazioni comunali con più di 10.000 abitanti, ma rappresentano al tempo stesso più della metà del personale in servizio in tali Amministrazioni e della popolazione amministrata. E’ compresa la quasi totalità dei Comuni capoluogo di provincia e delle città metropolitane.
A livello generale, pare essersi completato il ciclo del primo radicamento della formazione negli Enti locali, quello delle “dosi” di formazione da immettere negli apparati amministrativi, ma al contempo si registra molta incertezza sulle funzioni e sul software della formazione, che pone in risalto una esigenza di maggiore legittimazione e finalizzazione, di qualità e “rendimento” delle politiche formative .
Dall’indagine emerge la consapevolezza sempre più diffusa che “l’unione fa la forza”: si consolida la formula dell'associazionismo, in crescita tra le Province (un quinto l'ha applicata), e stabile in un terzo dei Comuni, con una miglior diffusione tra i Comuni meridionali. L'investimento formativo è ormai di tipo estensivo e tocca più del 60% del personale, con un vistoso accrescimento nei Comuni. Tra le Province, negli ultimi due anni c’è una contrazione, derivabile in taluni casi dall’entità dell'investimento formativo già attuato. La spesa per la formazione registra una riduzione tra i Comuni, un aumento nelle Province: l'indice-obiettivo dell'1% di spesa formativa sulle retribuzioni lorde continua infatti a decrescere tra i Comuni, mentre segna un recupero leggero tra le Province, confermando una tendenza precedente. Da che cosa dipende questo fenomeno? Dal fatto che i Comuni hanno attuato una incisiva politica di riduzione della taglia media dell'intervento formativo, di contenimento dei costi unitari, di maggior ricorso alla formazione autoprodotta, che ha reso compatibili un decremento della spesa e un ampliamento dei formati.
Possiamo però evidenziare dei dati positivi: la migliore collaborazione istituzionale, dovuta alla crescita dell’incidenza delle risorse provenienti dagli altri Enti territoriali, il maggior ricorso ai programmi di formazione finanziati in sede nazionale. Dato negativo è l’insufficiente utilizzo dei finanziamenti comunitari, un fenomeno particolarmente diffuso nel Mezzogiorno, ma non secondario anche in altre aree geografiche.
C'è una ulteriore diffusione delle strutture responsabili della formazione, tanto nei Comuni (dal 68% al 73%) quanto nelle Province (dal 79% all’87%). Come negli anni passati, essa è trainata dagli Enti locali dell'Italia settentrionale e centrale. Anche gli le Amministrazioni del Mezzogiorno, tuttavia, sia pure “a passo di lumaca”, hanno mostrato miglioramenti, pur permanendo un divario troppo alto: i Comuni senza alcun nucleo responsabile sono il 47%; le Province il 26% (dal 38% dell'anno precedente).
Il capitolo dedicato alle nuove tecnologie non offre grandi novità: gli Enti locali con un sito telematico dedicato alla formazione passano dal 9% all’11% nei Comuni e scendono dal 14% all’11% tra le Province, restando una ristretta élite, che ancora non innesca effetti imitativi nelle restanti realtà dell’amministrazione locale. Gli enti con sistemi informativi di gestione delle attività formative continuano nella crescita a piccoli passi dell'anno passato, con un ridotto incremento, raggiungendo, comunque, il 48% dei Comuni e il 68% delle Province. Con una prevalenza, tuttavia, degli archivi basati su sistemi informatici locali rispetto a quelli installati sui server (che sottendono un modello di gestione più integrato).
Tuttavia c’è un forte desiderio all’individuazione dei fabbisogni formativi dei dipendenti pubblici, che conduce le Amministrazioni ad una moltiplicazione dei procedimenti di analisi delle proprie esigenze. Crescono un po' tutte le modalità: quella più complessa, l'analisi dell’organizzazione e delle competenze, aumenta tra i Comuni (48% degli enti) e si conferma tra le Province (59%), diventando il secondo tra gli strumenti utilizzati, dopo le indicazioni dei responsabili di settore (la prassi più diffusa, in oltre tre quarti degli Enti locali). La crescita maggiore, però, è del ricorso alle richieste dei dipendenti, che interessa ormai la metà degli Enti locali.
Statica, invece, per il secondo anno, appare la programmazione, confermando una diffusione equivalente a quella dell'anno precedente: i Comuni che programmano sono poco più della metà, le Province poco meno di tre quarti. La pianificazione dell'attività formativa si configura come una netta discriminante territoriale: nel Mezzogiorno, infatti, il 65% delle Amministrazioni comunali (e il 63% di quelle provinciali) non la pratica (nelle altre aree si è attorno al 30% tra i Comuni e, al massimo, al 24% tra le Province).
La valutazione della formazione è stata un po’ più frequente: i Comuni che la praticano passano dal 50% al 54%. Tra le Province la diffusione è molto più soddisfacente (68%). Fra i Comuni è poco diffusa la valutazione su tutti gli interventi formativi (18%), mentre un terzo valuta solo alcuni interventi. Tra le Province c'è uno slittamento dalla valutazione su tutti gli interventi (che scende dal 29% al 23%) alla valutazione selettiva (dal 37% al 45%). Anche per questa funzione i divari territoriali si mantengono enormi: i Comuni meridionali senza alcuna valutazione scendono al 70% (dal 75% dell'anno precedente), con un ritocco che non altera il radicale ritardo. Analogamente, i due terzi delle Province meridionali non effettuano alcuna valutazione, mentre nel nord il 30% e nel centro il 42% non effettuano la valutazione.
Nel corso dell'anno si sovrappongono strategie e cicli formativi diversi. Formazione estensiva rivolta a gran parte del personale, qualificazioni intensive di nuclei ristretti di professionalità.
Nel 2005 la partecipazione alle attività formative (soprattutto manageriali, quella tecnico-specialistiche e giuridiche) ha avuto un notevole incremento, tutto concentrato sul personale dei Comuni: le Province hanno formato il 61% dei dipendenti, con una correzione in basso; i Comuni hanno formato il 62% del personale, con una considerevole espansione (dal 54% precedente). È una partecipazione radicalmente squilibrata: i dipendenti meridionali rappresentano il 15% dei dipendenti comunali formati e il 12% dei dipendenti provinciali. Due semplici parametri che sintetizzano efficacemente il ritardo del Mezzogiorno.
Le metodologie della formazione restano fortemente ancorate all’aula (l’80% dei corsi si basa sull'insegnamento frontale) e al laboratorio informatico. Largamente episodiche sono le altre metodologie di apprendimento (l'autoapprendimento, la formazione intervento, la videoconferenza per la formazione a distanza, l'e-learning) che appaiono piuttosto tentativi sperimentali effettuati su aree tematiche specifiche.
Innovazioni e fattori critici
Al maggiore impegno degli Enti locali verso il rafforzamento della macchina formativa è conseguito un aggiustamento nelle innovazioni e nella formazione ritenuta innovativa. Nell'anno precedente le innovazioni erano prevalentemente orientate verso il contesto delle Amministrazioni: la comunicazione esterna e i rapporti con l'utenza; i servizi su Web e, nei Comuni, lo Sportello unico e altri servizi. Nel 2005 ad esse si affiancano innovazioni più centrate sul miglioramento interno. Tra le Province, che hanno una scala di preferenze diversa per la minore esposizione nei servizi di front line, acquistano diffusione la riorganizzazione dei processi di lavoro attraverso le ICT, la pianificazione finanziaria e il controllo di gestione e (su livelli molto inferiori) i servizi all'utenza. Tra i Comuni cresce, in importanza e diffusione, la comunicazione interna, diventando la seconda innovazione più frequente (assieme ai servizi informativi e transattivi su Web, in leggero ridimensionamento); cresce anche la frequenza della pianificazione finanziaria e controllo di gestione e della riorganizzazione del lavoro attraverso l'informatica; cala, invece, la diffusione dello Sportello unico e degli altri servizi all'utenza. In sostanza, un riequilibrio che induce un maggior rafforzamento interno, rendendolo equipollente alle innovazioni indirizzate verso l'ambiente dell'amministrazione.
Con qualche eccezione le innovazioni inducono attività formative: è stata infatti svolta una attività formativa collegata all’innovazione dal 65% alla totalità delle Amministrazioni che hanno posto in essere le innovazioni più diffuse (circa la metà). In questo caso, la formazione non rappresenta un vincolo, semmai avviene il contrario: la formazione innovativa è limitata dalla insufficiente spinta innovativa delle Amministrazioni.
Le attività formative alle quali viene attribuita maggiore valenza innovativa non si discostano molto dalle scelte di trasformazione fatte dalle Amministrazioni. Più evidente, invece, un mutamento di preferenze, se si considera lo scostamento tra la formazione innovativa svolta e le intenzioni per il 2006.
In allegato è disponibile una sintesi dei dati della ricerca elaborata dal Formez. Per ulteriori informazioni sul rapporto clicca su www.sspa.it
